Una declaración ambigua sobre una posible crisis en el Estrecho de Taiwán frustró recientemente los esfuerzos del primer ministro japonés Takaichi Sanae para reducir las tensiones con Pekín. En esta primera entrega de una serie de dos partes, el experto en política de defensa Jimbo Ken analiza la desconexión entre la política de defensa en evolución de Japón y su diplomacia con China, centrándose en el concepto de “situaciones que amenazan la supervivencia”.
Desconexión entre Diplomacia y Defensa
Durante varios años, la amenaza de una acción militar china contra Taiwán ha sido un foco central de la alianza Japón-Estados Unidos y de la propia política de seguridad de Japón. Sin embargo, el lenguaje que utilizan los líderes y diplomáticos japoneses y chinos para discutir Taiwán y los asuntos del estrecho sigue arraigado en los entendimientos políticos que se remontan al Comunicado Conjunto Japón-China de 1972, que sentó las bases para las relaciones diplomáticas entre Japón y la República Popular China.
El problema fundamental es que la diplomacia y la seguridad no han evolucionado al mismo ritmo. La situación de seguridad en la región ha cambiado drásticamente desde la Guerra Fría, impulsando mejoras progresivas en la política de defensa japonesa y los acuerdos de seguridad entre Japón y Estados Unidos. No obstante, el marco diplomático entre Japón y China con respecto a Taiwán se ha mantenido externamente sin cambios, favorecido por una deliberada ambigüedad. Esta desconexión se hizo evidente el pasado mes de noviembre, cuando la primera ministra Takaichi Sanae, respondiendo a preguntas de la Dieta (Parlamento japonés) de un miembro de la oposición, sugirió que el gobierno podría considerar ciertas acciones militares chinas contra Taiwán como una “situación que amenaza la supervivencia”.
La disputa diplomática que se ha producido no es el resultado de una nueva transgresión por parte de Japón, sino la consecuencia inevitable de la creciente brecha entre las nuevas realidades de seguridad de la región –ampliamente discutidas e incorporadas a los marcos legales y políticos de Japón, incluidos los que sustentan la alianza Japón-Estados Unidos– y el marco arcaico de las relaciones diplomáticas entre Japón y China.
La Evolución de la Alianza Japón-Estados Unidos
Hace una década, la Dieta Nacional aprobó una legislación que permite a Japón ejercer su derecho a la autodefensa colectiva en “situaciones que amenazan la supervivencia” (sonritsu kiki jitai). Este concepto legal fue el resultado de años de deliberación en medio de las cambiantes condiciones de seguridad de la era posterior a la Guerra Fría. Se basó en la necesidad de garantizar que la alianza Japón-Estados Unidos pudiera funcionar de manera eficaz y sin problemas en una crisis del siglo XXI. No es casualidad que este concepto esté atrayendo nuevamente la atención, en medio de las crecientes tensiones en el Estrecho de Taiwán y en otras partes de Asia Oriental.
Durante la Guerra Fría, el foco de la alianza Japón-Estados Unidos era un hipotético ataque a Japón por parte de la Unión Soviética. Para disuadir y responder a dicho ataque, la alianza se basó en operaciones conjuntas combinadas con una división bilateral del trabajo que tuvo en cuenta las limitaciones de la Constitución japonesa, que renuncia a la guerra. El núcleo de la capacidad de disuasión de la alianza era la disuasión nuclear extendida y la fuerza de ataque principal proporcionada por las fuerzas militares estadounidenses (con sus extensas bases en Japón). Japón asumió un papel cada vez mayor en el apoyo y la facilitación de las operaciones de la alianza a través de la provisión de inteligencia, sistemas de alerta y vigilancia, patrullas en aguas y espacios aéreos circundantes y apoyo en la retaguardia. Pero, mientras el foco estuviera en la amenaza de un ataque directo soviético, el derecho de Japón a la autodefensa se entendía generalmente como una cuestión de autodefensa individual, ejercida en el marco de la alianza Japón-Estados Unidos.
Después de la Guerra Fría, sin embargo, la naturaleza de las amenazas cambió. En la región, la alianza se enfrentó a un número creciente de desafíos reales y potenciales distintos de los ataques directos a Japón, incluidas las disputas regionales, la proliferación de misiles balísticos y la posibilidad de una guerra en el Estrecho de Taiwán o en la Península de Corea. También fue necesario hacer frente a amenazas globales, como el terrorismo internacional y la proliferación de armas de destrucción masiva, que pusieron en peligro la seguridad de Japón independientemente de su origen.
Introduciendo las Tres Nuevas Condiciones
En este contexto cambiante, las incongruencias de la alianza se hicieron cada vez más difíciles de ignorar. Por ejemplo, si un buque de guerra estadounidense fuera atacado mientras realizaba una operación conjunta Japón-Estados Unidos, ¿estarían obligadas las fuerzas japonesas en la zona a quedarse de brazos cruzados en lugar de actuar para defender la nave estadounidense? En cuanto a la defensa antimisiles, ¿era racional restringir el sofisticado sistema de interceptación de Japón a los ataques contra el archipiélago? Estas ya no eran preguntas abstractas o hipotéticas, sino problemas del mundo real que afectaban la capacidad de la alianza para funcionar eficazmente.
Estas fueron las preocupaciones abordadas en el informe de junio de 2014 del Panel Asesor para la Reconstrucción de la Base Legal para la Seguridad, establecido por el Primer Ministro Abe Shinzō. En su informe, el panel argumentó a favor del uso limitado y condicional de la fuerza para responder a contingencias distintas de los ataques armados contra Japón que amenazaran el funcionamiento eficaz de la alianza, como un ataque a un buque estadounidense o un ataque con misiles contra Estados Unidos.
Actuando con rapidez sobre estas recomendaciones, el gabinete de Abe emitió una decisión trascendental el 1 de julio de 2014. La Decisión del Gabinete sobre el Desarrollo de una Legislación de Seguridad Perfecta para Garantizar la Supervivencia de Japón y Proteger a su Pueblo revirtió la postura de larga data del gobierno de que el Artículo 9 de la Constitución permitía el uso de la fuerza solo con el propósito de repeler un ataque armado contra Japón, y no para el propósito más amplio de la “autodefensa colectiva”. Los nuevos criterios establecidos por la decisión de julio de 2014 permitieron el uso limitado y condicional de la fuerza en situaciones en las que “un ataque armado contra un país extranjero que tiene una estrecha relación con Japón se produce y, como resultado, amenaza la supervivencia de Japón y plantea un peligro claro de subvertir fundamentalmente el derecho de las personas a la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad”, incluso si Japón mismo no estuviera bajo ataque armado.
Sobre la base de esta decisión del gabinete, el gobierno emitió “tres nuevas condiciones” para el uso de la fuerza como medio de autodefensa, centradas en el concepto legal fundamental de situaciones que amenazan la supervivencia.(*1) El nuevo marco sentó las bases para operaciones de defensa ampliadas en virtud de la Legislación para la Paz y la Seguridad, promulgada en 2015.(*2)
Vaguedad Intencional
En lugar de estipular de antemano las situaciones específicas que podrían considerarse una amenaza indirecta para la supervivencia de Japón, la legislación estableció principios básicos por los cuales un líder puede hacer ese juicio, teniendo en cuenta factores como la escala y la naturaleza del ataque, la proximidad geográfica, las repercusiones anticipadas y el impacto a corto y largo plazo en la vida de los ciudadanos japoneses.
De igual manera, aunque está claro que el concepto de una situación que amenaza la supervivencia surgió originalmente de la necesidad de garantizar que la alianza Japón-Estados Unidos siguiera funcionando eficazmente, la legislación de 2015 evitó deliberadamente especificar qué países extranjeros podrían considerarse “estrechamente relacionados” con Japón. Desde un punto de vista legal, si el gobierno tenía la discreción de juzgar qué situaciones eran una amenaza para la existencia de Japón, también tenía el derecho de decidir qué países entraban en el ámbito de la ley.
En la década transcurrida desde la promulgación de la Legislación para la Paz y la Seguridad, el problema de Taiwán ha surgido claramente como el principal foco de las tensiones estratégicas entre Estados Unidos y China. Durante el mismo período, los expertos en defensa japoneses, tanto dentro como fuera del gobierno, han realizado numerosos análisis y simulaciones para determinar cómo podría desarrollarse una contingencia de Taiwán y afectar a Japón en diversos escenarios. La mayoría de estos análisis se han basado en alguna forma de intervención militar estadounidense apoyada de alguna manera por la alianza Japón-Estados Unidos y las Fuerzas de Autodefensa de Japón.
En este contexto, los responsables políticos ampliaron el alcance de su preocupación más allá del impacto inmediato de una crisis en Taiwán para considerar los riesgos para Japón derivados del mantenimiento de bases estadounidenses, así como los posibles efectos devastadores en el entorno de seguridad más amplio. El fundamento legal para una respuesta eficaz y coordinada en tales situaciones lo proporcionó la Legislación para la Paz y la Seguridad de 2015, que amplió el alcance de la acción militar de situaciones que afectan directa y gravemente a Japón a aquellas que amenazan indirectamente el futuro de la nación.
El concepto legal de la situación que amenaza la supervivencia se formuló con el propósito de mantener el buen funcionamiento de la alianza Japón-Estados Unidos en caso de crisis, incluida (aunque no limitada a) una contingencia de Taiwán. Conscientes de que cualquier situación en el Estrecho de Taiwán podría progresar simultáneamente en múltiples frentes, los responsables políticos formularon deliberadamente un principio que encajaba perfectamente con la política estadounidense de ambigüedad estratégica, lo que permitía una máxima flexibilidad en la toma de decisiones.
Disuasión y Ambigüedad Estratégica
Japón ya no puede permitirse hablar de una contingencia de Taiwán como un escenario de seguridad abstracto. Las crecientes capacidades militares de China, la creciente frecuencia de sus ejercicios militares en la región inmediata, la incertidumbre sobre la intervención estadounidense y las crecientes presiones (políticas y militares) que enfrenta Taipéi han transformado el Estrecho de Taiwán de un foco local de tensión al eje sobre el que gira el orden de seguridad de Asia Oriental.
Según el Informe Anual al Congreso sobre Desarrollos Militares y de Seguridad que Involucran a la República Popular China de 2025 del Departamento de Defensa de los Estados Unidos, China ha continuado construyendo su ejército con el objetivo de permitir una invasión exitosa de Taiwán para finales de 2027, el centenario de la fundación del Ejército Popular de Liberación. Como resultado, se ha hablado mucho de un inminente “problema de 2027”. Pero la confluencia de capacidad militar y simbolismo político no hace inevitable una contingencia de Taiwán. Los analistas y los responsables políticos deben ser conscientes de que no hay nada predeterminado en la política internacional y resistirse a trazar una línea simple y directa de las capacidades de China a sus intenciones.
Un factor más importante aquí es si la disuasión existente es suficiente para hacer que Pekín se lo piense dos veces antes de proceder con una operación militar. Y la variable más importante en esta ecuación es si podemos contar con una intervención militar estadounidense a gran escala.
En este sentido, la disuasión se complica por la política de larga data de Washington de “ambigüedad estratégica” con respecto a Taiwán. Al evitar deliberadamente un compromiso claro, la política tiene como objetivo una disuasión dual. Al dejar la puerta abierta a la intervención estadounidense, obliga a Pekín a contemplar los posibles costos desastrosos de invadir Taiwán. Al mismo tiempo, al permitir la posibilidad de una no intervención, evita el “riesgo moral” de alentar a Taiwán a declarar su independencia, lo que probablemente precipitaría una confrontación transestrecho.
La ambigüedad estratégica es un método para gestionar el equilibrio entre disuasión y estabilidad política. Un mensaje más claro con respecto al potencial de intervención fortalecería la señal de disuasión de Washington, pero también exacerbaría las tensiones políticas con Pekín. No transmitir ni la capacidad ni la voluntad de intervenir aliviaría las tensiones bilaterales, pero también privaría a Taiwán de un elemento disuasorio clave contra la acción militar china. Washington ha optado por caminar por la línea estrecha entre estas dos alternativas con una política que preserva la ambigüedad con respecto a la intención al tiempo que mantiene la capacidad de intervenir si es necesario.
En los últimos años, ha habido un debate cada vez mayor en Estados Unidos sobre la necesidad de pasar de la ambigüedad estratégica a la claridad estratégica. Hay dos razones básicas para esta tendencia. Una es la conciencia de que la capacidad de disuasión sobre la que se basa la política de ambigüedad ha disminuido, relativamente hablando, a medida que ha crecido el poder militar chino. La otra es el hecho de que, con las nuevas tecnologías militares y las operaciones conjuntas rápidas que comprimen el tiempo de toma de decisiones, se ha vuelto más difícil alterar los cálculos del enemigo mediante señales enviadas en medio de una crisis, otro factor en el que siempre se ha basado la ambigüedad estratégica.
Durante la anterior administración estadounidense, el presidente Joe Biden se apartó de la práctica establecida al afirmar que Estados Unidos intervendría (o era probable que interviniera) militarmente si China atacara a Taiwán. Pero esas declaraciones fueron seguidas rápidamente por garantías del Secretario de Estado de que no había habido cambios en la política de “una sola China” de Washington. Esencialmente, el gobierno estadounidense preservó su estrategia dual de mantener la ambigüedad con respecto a la intención al tiempo que mejoraba la credibilidad de su capacidad para intervenir.
Construyendo una Alianza Más Fuerte
En términos de capacidad, el énfasis ha estado en mantener la capacidad de llevar a cabo operaciones en el teatro y controlar la escalada incluso en medio de las crecientes capacidades de negación de acceso/denegación de área (A2/AD) de China. En este contexto, las operaciones conjuntas y la distribución de la carga con los aliados regionales se han vuelto cada vez más importantes, especialmente dada la creciente costo de desplegar a las fuerzas estadounidenses en la zona. Un elemento clave que sustenta la credibilidad de la capacidad de intervención estadounidense es la funcionalidad de las operaciones conjuntas Japón-Estados Unidos en un conflicto de alto nivel.
Al considerar varios escenarios para planificar una contingencia de Taiwán, es natural hipotetizar una situación en la que se pida a las Fuerzas de Autodefensa de Japón que brinden apoyo a las operaciones estadounidenses en el teatro. Dependiendo de cómo evolucione dicho escenario, el gobierno podría verse obligado a juzgar si la situación califica como “amenazante para la supervivencia”. En caso de un bloqueo chino o un ataque limitado contra Taiwán, o de cualquier acción militar que bloquee las rutas marítimas o el espacio aéreo alrededor de las Islas Ryūkyū (Nansei) de Japón, mantener la funcionalidad de las bases estadounidenses en Japón se convertiría en un imperativo operativo clave. En tales circunstancias, el gobierno japonés podría juzgar que la situación es una que afecta la supervivencia de la nación.
Lo importante era establecer de antemano el rango de situaciones en las que Japón podría recurrir al uso de la fuerza militar. Esta fue una condición previa para que Japón y Estados Unidos llevaran las consultas de defensa al siguiente nivel y sentaran las bases para la planificación y los ejercicios dirigidos a conflictos de alto nivel, a fin de mantener la credibilidad de la capacidad de disuasión de la alianza. Para que la disuasión funcione en el contexto de la ambigüedad estratégica, es vital mantener un alto nivel de capacidad, al tiempo que se habla lo menos posible de ello. El concepto de situaciones que amenazan la supervivencia como base para la construcción conjunta de capacidades Japón-Estados Unidos es uno de los pilares institucionales de este enfoque.
Aumentando las Apuestas para Estados Unidos
Sin embargo, la voluntad de Estados Unidos de intervenir, la variable clave en la ecuación de disuasión, se ha vuelto cada vez más cuestionable. Bajo la segunda administración del presidente Donald Trump, el compromiso de Estados Unidos con sus aliados depende menos de las políticas y los acuerdos existentes que del propio juicio político del presidente en cualquier momento dado. Esta incertidumbre tiende a socavar la credibilidad de la intervención estadounidense en una contingencia de Taiwán. El problema aquí es que los analistas militares de la alianza han construido sus escenarios sobre el supuesto tácito de la intervención militar estadounidense, y la planificación y el entrenamiento de la defensa se han llevado a cabo en consecuencia. Tal como están las cosas hoy, el factor de incertidumbre debe gestionarse no solo externamente, como una estrategia de disuasión dirigida a China, sino también consciente e internamente, como una característica intrínseca de la propia alianza.
El gobierno japonés no tiene por qué aceptar la situación pasivamente. Puede aprovechar las operaciones de la alianza para profundizar la participación estadounidense en el marco regional de gestión de crisis. A través de los procesos de diseño de sistemas, construcción de capacidades y planificación conjunta, Japón puede dejar claro el mensaje de que la seguridad de Japón está inextricablemente ligada a la de Taiwán, aumentando así la conciencia de Washington sobre los posibles costos de la no intervención.
Con todo esto en mente, el gobierno japonés debe adoptar el principio de ambigüedad estratégica como un aspecto clave de la gestión estratégica. Esto significa adquirir la habilidad de mejorar continuamente sus capacidades al tiempo que mantiene sus intenciones en secreto, una habilidad que aún no ha dominado por completo. Para que sea eficaz, la ambigüedad estratégica requiere un alto nivel de planificación coordinada y comunicaciones externas, así como un proceso de toma de decisiones racional y ágil, especialmente en tiempos de crisis.
Publicado originalmente en japonés. Foto de portada: De izquierda a derecha, el primer ministro japonés Takaichi Sanae; © Jiji; el primer ministro chino Xi Jinping; © AFP/Jiji.)
(*1) ^ Las tres condiciones son (1) cuando se produce un ataque armado contra Japón o cuando se produce un ataque armado contra un país extranjero que tiene una estrecha relación con Japón y, como resultado, amenaza la supervivencia de Japón y plantea un peligro claro de subvertir fundamentalmente el derecho de las personas a la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad, (2) cuando no hay otros medios apropiados disponibles para repeler el ataque y garantizar la supervivencia de Japón y proteger a su pueblo, y (3) el uso de la fuerza limitado a la extensión mínima necesaria.—Ed.
(*2) ^ La Legislación para la Paz y la Seguridad es el término que se aplica comúnmente a un paquete legislativo que consta de una nueva ley y enmiendas a una serie de leyes existentes, incluida la Ley sobre la Paz e Independencia de Japón y el Mantenimiento de la Seguridad de la Nación y el Pueblo en Situaciones de Ataque Armado, etc. (ver artículo 2, párrafo 4) y la Ley de las Fuerzas de Autodefensa (ver artículo 76, párrafo 2).—Ed.
