En teoría, 2020 y 2021 debían marcar el comienzo de un nuevo capítulo para Sudán. Tras la destitución del antiguo líder autoritario de Sudán, Omar al-Bashir, en 2019, Estados Unidos retiró al país de la lista de Estados patrocinadores del terrorismo (SST) a finales de 2020. Esto puso fin a casi dos décadas de restricciones comerciales, brindando a Sudán acceso al apoyo de instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, y abrió la posibilidad de una inversión extranjera muy necesaria. La primera administración Trump se comprometió con una variedad de incentivos económicos, incluyendo garantías de inversión y asistencia para el desarrollo condicionada a hitos de reforma. Y en junio de 2021, Sudán calificó para el alivio de la deuda bajo la Iniciativa de los Países Pobres Muy Endeudados (IPPE). Bajo la IPPE, Sudán se hizo elegible para una reducción de más de 50 mil millones de dólares de su deuda externa pública, la operación de alivio de deuda de la IPPE más grande jamás emprendida.
Estados Unidos y sus socios se mostraron cautelosamente optimistas de que Sudán finalmente podría corregir su economía de larga data mal administrada y avanzar hacia la democratización. Pero en octubre de 2021, el momento de oportunidad de Sudán colapsó. La frágil coalición de gobierno civil-militar del país se desmoronó a raíz de un golpe militar, frustrando las esperanzas de una eventual transición democrática y conduciendo a la suspensión indefinida de su emblemático programa de alivio de la deuda. Cinco años después, la democracia sigue siendo esquiva.
Hoy, Sudán está sumido en una brutal guerra civil entre facciones militares y sufre una de las peores crisis humanitarias del mundo. La experiencia de Sudán sugiere que el alivio de las sanciones y las promesas de apoyo económico tras la remoción de un líder autocrático no desmantelan automáticamente las redes de patrocinio, las coaliciones de seguridad y las economías ilícitas que sustentaron al régimen. Tampoco regeneran espontáneamente las instituciones cívicas y las organizaciones independientes destruidas durante décadas de gobierno autoritario.
La experiencia de Sudán ofrece importantes lecciones para Estados Unidos mientras busca estabilizar a Venezuela y reconstruir su economía tras la captura de Nicolás Maduro el mes pasado. Si bien existen diferencias importantes entre estos dos casos, la experiencia de Sudán durante su frágil transición política de 2019 a 2021 es un caso de estudio que vale la pena analizar a medida que Estados Unidos formula su enfoque hacia Venezuela.
Ambos países, por ejemplo, experimentaron un deterioro económico drástico bajo décadas de gobierno autoritario, dejando la pobreza a su paso. En cada caso, la riqueza de los recursos naturales que debería haber beneficiado a los ciudadanos fue capturada por actores vinculados al régimen: la industria petrolera de Venezuela fue devastada por la politización y las purgas de trabajadores calificados, mientras que los ingresos por oro y petróleo de Sudán fluyeron hacia redes militares y paramilitares. Sudán y Venezuela también sufrieron crisis masivas de emigración, diezmando su fuerza laboral profesional. Ambos enfrentan el desafío de aparatos de seguridad arraigados y redes criminales profundamente incrustadas en las estructuras estatales. Y en ambos países, décadas de represión socavaron sistemáticamente la sociedad civil y concentraron el poder en redes de patrocinio personalizadas, dejando a las instituciones gravemente comprometidas e incapaces de restringir a los actores autoritarios o movilizarse para la reforma democrática.
El colapso de Sudán demuestra que el alivio de las sanciones y los incentivos económicos por sí solos no pueden garantizar resultados democráticos sin abordar desafíos estructurales más profundos. Basándose en la experiencia de Sudán, tres enfoques de política ofrecen a Estados Unidos un camino para evitar los mismos errores con Venezuela.
Buscar un alivio de sanciones gradual y condicionado
Un alivio de sanciones gradual que condicione cada tramo del alivio a reformas institucionales verificables e irreversibles ofrece a la administración Trump su mejor palanca para un cambio duradero. Estados Unidos eliminó las sanciones clave a Sudán en 2017 y revocó la designación de SST en 2020, dejando a Estados Unidos con una influencia limitada cuando los líderes militares llevaron a cabo su golpe de octubre de 2021. En contraste, Venezuela sigue bajo sanciones integrales dirigidas a su sector petrolero, funcionarios de alto rango y operaciones mineras. Esta arquitectura de sanciones tiene un peso significativo, pero solo si se implementa estratégicamente. Es esencial que la administración articule puntos de referencia específicos al gobierno venezolano y vincule cada categoría de alivio de sanciones a cambios institucionales correspondientes.
Los tramos iniciales de alivio podrían abordar las preocupaciones humanitarias y las funciones económicas básicas, condicionados a la liberación de presos políticos y garantías de libertad de reunión. Las fases posteriores podrían luego dirigirse a reformas estructurales más profundas. Las sanciones petroleras sectoriales, por ejemplo, solo se eliminarían después del establecimiento de mecanismos auditados de forma independiente para la distribución de los ingresos del petróleo que eviten la captura por parte de redes militares o criminales. El alivio de las sanciones al sector financiero, a su vez, estaría condicionado a que Venezuela establezca una independencia demostrable del banco central y ponga fin a su política monetaria politizada. Y el descongelamiento de los activos oficiales estaría vinculado a un progreso concreto en la preparación de las elecciones con observación internacional.
Los puntos de referencia son más eficaces cuando representan cambios institucionales que son difíciles de revertir, como enmiendas constitucionales, mecanismos de supervisión internacional o la integración de fuerzas paramilitares en estructuras militares controladas por civiles. La experiencia de Sudán demuestra que cargar con el alivio de las sanciones sin garantizar ganancias democráticas irreversibles crea una dinámica peligrosa en la que los que se oponen no enfrentan consecuencias por descarrilar las transiciones. Resistirse a la presión para una eliminación rápida y completa de las sanciones, y mantener la influencia a lo largo de lo que probablemente será un proceso de transición de varios años, sigue siendo de claro interés para la administración Trump.
Enviar un mensaje claro al sector privado sobre el alivio de las sanciones
El alivio de las sanciones será más eficaz si se combina con políticas que faciliten activamente la reincorporación del sector privado a la economía y el sistema financiero de Venezuela. La experiencia de Sudán tras su eliminación de la lista SST en 2020 ilustra claramente este desafío: a pesar de la eliminación formal de las sanciones, las empresas estadounidenses se mostraron reacias a ingresar a Sudán debido a la persistente incertidumbre política, las preocupaciones de reputación, los niveles extremadamente altos de corrupción y opacidad, los costos de cumplimiento elevados y un régimen débil e ineficaz de lucha contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo (AML/CFT). Lo más crítico es que a Sudán le faltaban las relaciones bancarias corresponsales funcionales necesarias para las transacciones comerciales. Incluso cuando el gobierno de transición de Sudán necesitaba desesperadamente inversión extranjera para demostrar los dividendos de la reforma democrática, el país permaneció en gran medida desconectado del sistema financiero internacional. Esto socavó los intentos del país de recuperación económica, lo que podría haber proporcionado legitimidad política a los líderes civiles.
Si bien las principales empresas energéticas estadounidenses han expresado reticencia a corto plazo para reanudar las operaciones en Venezuela, preparar el terreno para una eventual reincorporación requiere abordar directamente los impedimentos estructurales para la participación comercial. Esto podría incluir orientación detallada y específica del sector del Departamento del Tesoro de EE. UU. Que proporcione refugios seguros para las transacciones permitidas y reduzca la incertidumbre de cumplimiento para las empresas y sus asesores legales. Esto también podría incluir un acercamiento de alto nivel a los principales bancos corresponsales, cuya participación es esencial para restaurar los canales de pago, para reconstruir las relaciones que se han atrofiado durante años de sanciones. La Corporación de Financiación del Desarrollo Internacional de EE. UU. (DFC) también podría considerar el establecimiento de parámetros claros para el seguro de riesgo político disponible para las empresas que se adelanten a invertir en la reconstrucción de Venezuela, protegiéndolas explícitamente contra la expropiación y la violencia política.
Finalmente, a la administración Trump le beneficiaría dejar claro qué acciones del gobierno venezolano desencadenarían sanciones retroactivas, lo que permitiría a las empresas realizar una evaluación de riesgos significativa en lugar de temer reversiones políticas arbitrarias. Esta estrategia reconoce que el alivio de las sanciones, si bien es necesario, es insuficiente: sin esfuerzos deliberados para reconstruir la infraestructura comercial y reducir los costos de transacción, Venezuela corre el riesgo de seguir un camino similar al de Sudán, permaneciendo económicamente aislada incluso después de que se eliminen formalmente las sanciones.
Desplegar incentivos económicos estratégicos y asistencia técnica
La experiencia de Sudán es instructiva: si bien Estados Unidos ofreció incentivos económicos, estos llegaron demasiado tarde, a una escala insuficiente y sin una estrategia coordinada para movilizar capital privado y reconstruir la capacidad técnica en las instituciones de formulación de políticas económicas de Sudán.
En Venezuela, restaurar la credibilidad institucional del país requiere el despliegue de un paquete integral que combine incentivos económicos con asistencia técnica. Esto podría incluir garantías de la DFC para inversiones en infraestructura, apoyo del Banco de Exportaciones e Importaciones de EE. UU. Para las exportaciones de equipos de EE. UU. Y acceso preferencial a contratos de reconstrucción para las empresas estadounidenses dispuestas a liderar una Venezuela post-Maduro.
Estados Unidos también puede apoyar un proceso de reestructuración de la deuda negociado con los acreedores de Venezuela, el país enfrenta aproximadamente $150–170 mil millones en obligaciones externas, con bonos en mora estimados en $60 mil millones, y ayudar a permitir el acceso a recursos del FMI y los bancos multilaterales de desarrollo. (Los vínculos del FMI con Venezuela están actualmente suspendidos y Venezuela está en mora ante el Banco Interamericano de Desarrollo). Junto con estos mecanismos, abordar la ausencia de datos económicos creíbles y capacidad técnica sigue siendo una prioridad crítica: el banco central y las agencias estadísticas de Venezuela, politizados y vaciados bajo los regímenes de Chávez y Maduro, no han podido producir indicadores confiables sobre la inflación, el crecimiento económico, el empleo y los saldos fiscales. La asistencia técnica del Departamento del Tesoro de EE. UU. Será esencial para restaurar la independencia de la política monetaria, implementar mecanismos transparentes de tipo de cambio y reconstruir la capacidad para recopilar y elaborar datos económicos creíbles. El Banco Mundial y el FMI también pueden proporcionar experiencia técnica para reconstruir las agencias estadísticas de Venezuela y establecer procesos presupuestarios transparentes que impidan que los recursos se desvíen a redes que sabotean los esfuerzos.
Es importante destacar que estos incentivos son más eficaces cuando se coordinan con las instituciones multilaterales. Esto significaría un apoyo activo a la reincorporación de Venezuela al Banco Mundial y al FMI, la coordinación con el Banco Interamericano de Desarrollo para la financiación de la reconstrucción y la facilitación de un consorcio de empresas petroleras internacionales para reconstruir integralmente la empresa estatal venezolana PDVSA en lugar de permitir el desmantelamiento por partes. La escala y la velocidad del apoyo económico deben ser suficientes para demostrar beneficios tangibles lo suficientemente rápido como para que la población venezolana vea recompensas concretas por apoyar una transición democrática. Esto proporcionaría a los líderes de la oposición la legitimidad política para resistir la injerencia militar y otros factores que finalmente destruyeron la frágil apertura democrática de Sudán.
