Global Economy & Development

Un año después del inicio de un segundo mandato de Trump, los aranceles han cobrado protagonismo en la política económica y exterior de Estados Unidos. Se están aplicando de manera generalizada y se justifican con argumentos que van más allá del cumplimiento tradicional de las normas comerciales, aunque no han provocado la disrupción económica ni las represalias que muchos observadores anticipaban. Sin embargo, la importancia de este cambio radica menos en el aumento de los aranceles que en una redefinición más amplia del papel que desempeña la política comercial en la estrategia de seguridad económica y nacional. Comprender este cambio –y por qué la respuesta ha sido más moderada de lo esperado– requiere analizar en profundidad la nueva concepción y aplicación de la política comercial estadounidense.

Durante gran parte del período de posguerra, la política comercial estadounidense se diseñó para operar en segundo plano, dentro de un marco multilateral y basado en reglas. El sistema se concibió para reducir los conflictos y disuadir las conductas comerciales retaliatorias, al tiempo que permitía que las fuerzas del mercado desempeñaran el papel principal en la asignación de la actividad económica entre países. Este marco no eliminó la intervención gubernamental; no era apolítico ni estaba divorciado de los objetivos estratégicos. Los arquitectos del sistema incorporaron mecanismos destinados a permitir su adaptación con el tiempo, pero esta capacidad de adaptación demostró ser limitada en la práctica. El cambio tecnológico, los cambios en la producción global y las condiciones geopolíticas cambiantes ejercieron una presión política creciente sobre un marco que luchaba por actualizar sus reglas y mecanismos de aplicación.

Aunque el marco comercial de posguerra ha estado bajo presión durante algún tiempo, el memorándum de la política comercial “America First” (Estados Unidos Primero), emitido el primer día del segundo mandato del presidente Trump, marcó una ruptura decisiva. Dejó claro que la política comercial estadounidense ya no se guiaría por los supuestos y las limitaciones que la habían definido durante generaciones. A continuación, se analiza cómo la agenda de política comercial “America First” ha tomado forma hasta el momento, organizada en torno a las tres prioridades establecidas en el memorándum. El objetivo aquí es aclarar el enfoque actual; el debate sobre lo que debe suceder en 2026 y más allá depende de la comprensión de la teoría de la acción que ahora da forma a la política comercial estadounidense.

La política comercial como herramienta para corregir el comercio “injusto y desequilibrado”

La primera de las prioridades comerciales de Trump –abordar lo que la administración califica de comercio “injusto y desequilibrado”– se basa en la creencia de que Estados Unidos ha sido tratado injustamente por sus socios comerciales, que las políticas comerciales estadounidenses han dejado a la economía vulnerable a estas prácticas y que la combinación de estos factores ha provocado debilidades estructurales en la economía estadounidense. Los déficits bilaterales observados se consideran evidencia de prácticas injustas y de un fracaso político que requiere una acción correctiva, en lugar de resultados que deben evaluarse en un contexto multilateral o macroeconómico más amplio. Desde esta perspectiva, una amplia gama de instrumentos –incluidos los aranceles, los recursos comerciales y las medidas relacionadas con la tributación y las compras gubernamentales– se consideran herramientas legítimas para restablecer el equilibrio en las relaciones comerciales, y se aplican de manera generalizada en lugar de como intervenciones excepcionales o estrechamente restringidas. En efecto, el desequilibrio en sí mismo se considera evidencia de injusticia en lugar de un síntoma que requiere una mayor explicación. Esta formulación se aparta de las interpretaciones económicas estándar de los saldos comerciales, pero es fundamental para la forma en que la administración ha percibido el problema.

Este enfoque se ilustra claramente con los llamados “aranceles recíprocos” anunciados por la administración el “Día de la Liberación” en abril de 2025. Estas medidas introdujeron un arancel adicional básico del 10% sobre las importaciones de la mayoría de los países, junto con aranceles específicos para cada país, calibrados según los saldos comerciales bilaterales de bienes de Estados Unidos. Es importante destacar que estos aranceles se implementaron en virtud de la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA), que otorga al presidente una amplia autoridad para restringir las transacciones económicas en respuesta a emergencias nacionales declaradas. El alcance de esta autoridad está siendo puesto a prueba en los tribunales.

En las negociaciones con socios comerciales que buscan un alivio de estos aranceles, Estados Unidos ha presionado para que se modifiquen las políticas que considera que obstaculizan injustamente el acceso recíproco al mercado de bienes estadounidenses, incluida la reducción de los aranceles y las barreras no arancelarias. En muchos casos, el alivio también ha estado condicionado a compromisos de compra e inversión negociados administrativamente, considerados como una garantía de progreso hacia el reequilibrio a favor de Estados Unidos. Este elemento refleja el escepticismo de que el ajuste del mercado por sí solo conduzca al reequilibrio.

La política comercial estadounidense siempre ha permitido ajustes arancelarios en respuesta a prácticas desleales, pero el uso de estas medidas estaba vinculado a la identificación de políticas específicas y calibrado para compensar sus efectos. Con el tiempo, ha habido un reconocimiento creciente de que las autoridades de recurso comercial actualmente disponibles no son adecuadas para las condiciones económicas que dan forma al comercio contemporáneo, especialmente en lo que respecta a las economías no de mercado como China. En respuesta, la práctica estadounidense se ha orientado hacia un uso más amplio y flexible de las autoridades nacionales para aumentar los aranceles. A pesar de ello, estas desviaciones generalmente se han limitado en su alcance y se han aplicado de forma selectiva. La política comercial “America First” representa un cambio radical en la lógica que rige la política comercial estadounidense, que va más allá de la evolución pragmática de la última década. Las investigaciones y revisiones ahora sirven principalmente para fines procesales, mientras que las determinaciones ejecutivas impulsan la acción comercial discrecional, ajustada principalmente mediante el juicio ejecutivo en lugar de restricciones legales predefinidas o compromisos internacionales.

La política comercial como herramienta para redefinir la relación económica entre Estados Unidos y China

La segunda prioridad identificada en el memorándum de la política comercial “America First” es redefinir la relación económica entre Estados Unidos y China. El memorándum describe a China, en primer lugar, como un rival comercial cuyas políticas y prácticas han producido una relación comercial bilateral desequilibrada que se considera una desventaja económica, estratégica y diplomática para Estados Unidos. Las características centrales del modelo económico chino, incluidos los subsidios dirigidos por el Estado, el robo de propiedad intelectual y las prácticas relacionadas, se consideran fuentes de desequilibrio persistente y erosión de la capacidad industrial estadounidense. El memorándum operacionaliza esta formulación en una serie de revisiones dirigidas de la relación comercial entre Estados Unidos y China, vinculando explícitamente estas revisiones a la posibilidad de ajustes arancelarios adicionales y una aplicación más estricta, incluso para abordar la evasión a través de terceros países.

Es importante destacar que este diagnóstico del modelo económico chino no es exclusivo de la agenda “America First”. La divergencia radica menos en la identificación de prácticas desleales que en la forma en que se enmarca a China: como un rival comercial con el que negociar, en lugar de una amenaza a la seguridad que debe aislarse.

Esto difiere de una visión predominante en los debates políticos recientes que considera que la interdependencia económica con China en sí misma es un riesgo inherente para la seguridad nacional. Bajo esta perspectiva, la exposición surge de la dependencia de China a través de su dominio de ciertos nodos de las cadenas de suministro globales, la vulnerabilidad a la vigilancia y el control a través de tecnologías conectadas y el riesgo de una ventaja militar obtenida mediante la transferencia de tecnología. Estas preocupaciones siguen formando parte de la narrativa china de la administración, pero su política no se organiza en torno a la reducción de la exposición mediante el descompromiso. En lugar de considerar la interdependencia económica con China como una condición que debe deshacerse o minimizarse para gestionar la exposición, la administración se inclina más por mantener el compromiso económico como una posible fuente de influencia, que puede moldearse, negociarse y ajustarse en la búsqueda de objetivos comerciales y estratégicos. La interdependencia no es una vulnerabilidad que debe deshacerse, sino una condición que debe negociarse.

En la práctica, la administración se ha apoyado en los aranceles y las autoridades de aplicación relacionadas como las herramientas centrales para gestionar la relación comercial entre Estados Unidos y China. Se impusieron aranceles crecientes a China a principios de 2025 en virtud de la autoridad de la IEEPA, citando preocupaciones relacionadas con el fentanilo. Posteriormente, los aranceles se ajustaron a la baja a través de una serie de negociaciones bilaterales, acompañadas de contramedidas retaliatorias por parte de China. Hasta la fecha, esas negociaciones se han orientado menos a exigir cambios en las características centrales del modelo económico chino y más a lograr resultados comerciales discretos y gestionados. Aunque los aranceles se justifican públicamente por motivos de seguridad económica, las negociaciones se han centrado en el acceso al mercado, los compromisos de compra y las concesiones comerciales específicas del sector. Por lo tanto, las medidas justificadas en virtud de autoridades económicas o de seguridad nacional han funcionado en gran medida como influencia negociadora para gestionar los resultados comerciales en lugar de respuestas específicas a los riesgos citados.

La política comercial como instrumento de seguridad económica

La tercera prioridad del memorándum de la política comercial “America First” es la seguridad económica, un objetivo que ha cobrado mayor prominencia tras las recientes interrupciones de la cadena de suministro y los episodios de política comercial proteccionista y coerción económica. La diferencia entre el enfoque “America First” no radica en el énfasis que se pone en la seguridad económica –que ahora es ampliamente compartido en las comunidades y los gobiernos de política–, sino en la teoría de la seguridad que adopta.

Como se ejemplifica en el enfoque hacia China, en lugar de tratar la seguridad económica como un problema de gestión de la exposición dentro de un sistema orientado al mercado, la administración define la seguridad en términos de fortaleza económica, capacidad industrial y la capacidad de ejercer influencia. La Estrategia Nacional de Seguridad articula esta visión con mayor detalle, al definir la seguridad como un flujo de la fortaleza nacional, con la capacidad industrial, el liderazgo tecnológico y el dominio energético considerados como fuentes fundamentales del poder estadounidense.

Bajo el enfoque de la administración, la política comercial no se utiliza para cercar industrias o sectores particulares en los márgenes, sino para promover la acumulación de fortaleza económica e influencia necesaria para dar forma a los resultados en un entorno internacional cada vez más competitivo. Estos instrumentos se consideran medidas estructurales para construir y mantener la fortaleza económica y la influencia, en lugar de salvaguardias temporales o excepciones de alcance limitado. Si bien la resiliencia y la mitigación de riesgos figuran en este marco, no son los objetivos centrales.

De hecho, una característica reveladora de este enfoque es lo que deja en gran medida sin abordar. A pesar de representar la mayoría del PIB estadounidense y el segmento de más rápido crecimiento del comercio mundial, los servicios desempeñan un papel limitado en la política comercial de la administración. Esta omisión parece intencional, lo que refleja una concepción de la fortaleza económica que se centra en la manufactura y le da relativamente poca importancia al sector de los servicios.

Este enfoque centrado en la producción también se refleja en otras políticas: en la amplia aplicación de los aranceles de seguridad nacional de la Sección 232 a una amplia gama de sectores industriales y basados en recursos, así como en la incorporación de compromisos de inversión y producción en los acuerdos bilaterales sobre comercio. En cada caso, las medidas comerciales se utilizan para atraer la producción y la capacidad a Estados Unidos, en lugar de simplemente como un medio para gestionar el riesgo mediante la reducción de la exposición económica a los adversarios. Esto refleja una concepción de la seguridad económica que asume que la producción debe ocurrir a nivel nacional o estar bajo el control de Estados Unidos. Es importante destacar que esta concepción apoya la intervención expansiva donde se promueven directamente la fortaleza industrial y el liderazgo tecnológico. Por el contrario, es más cautelosa a la hora de imponer restricciones a la participación económica, como los controles de exportación o las restricciones a la inversión, donde tales restricciones podrían poner en peligro la competitividad estadounidense.

Conclusión

La política comercial ya no se considera principalmente un mecanismo para promover la eficiencia dentro de un sistema basado en reglas ni un instrumento estrechamente restringido para mitigar los riesgos de seguridad discretos. En cambio, se espera que desempeñe un papel central en la configuración de la economía nacional y en la construcción de influencia y poder de negociación en los ámbitos comercial, estratégico y de seguridad. En lugar de utilizarse principalmente para facilitar los resultados determinados por el mercado, las medidas de política comercial se implementan de manera que reflejen un énfasis en atraer la producción y la capacidad a Estados Unidos o bajo su control. Independientemente de si se considera que este cambio es necesario, peligroso o equivocado, representa una desviación del marco que ha guiado la política comercial estadounidense durante décadas.

Estas distinciones en la lógica de gobernanza y el contexto son importantes porque herramientas de política similares –aranceles, restricciones comerciales, selección de inversiones y medidas de aplicación– pueden producir respuestas muy diferentes de los participantes del mercado y los socios comerciales, según la configuración institucional y del mercado en la que se apliquen. Comprender el cambio en el papel que desempeña la política comercial es, por lo tanto, un requisito previo para evaluar sus consecuencias. Aclara las implicaciones de los debates actuales sobre el comercio, la seguridad económica y la seguridad nacional: la pregunta no es solo cómo debe actuar Estados Unidos, sino qué tipo de orden económico busca mantener en última instancia.