Un estudio inédito de la Asociación Nacional de Auditores Fiscales de la Receita Federal de Brasil (Unafisco Nacional) revela que las exenciones fiscales podrían costar al gobierno brasileño 618.400 millones de reales en 2026, una cifra que equivale a casi cuatro veces el presupuesto previsto para el programa Bolsa Família el próximo año (158.000 millones de reales).
Estas exenciones fiscales, también conocidas como gasto tributario, son los montos que el gobierno deja de recaudar en impuestos al conceder exenciones, amnistías, subsidios y beneficios tributarios a sectores económicos, actividades o grupos sociales específicos.
“Algunos beneficios son importantes”, matiza Mauro Silva, presidente de Unafisco. “Pero no todos. Si los beneficios fiscales concedidos no alcanzan ciertos objetivos –como la búsqueda del pleno empleo, el desarrollo sostenible y la reducción de las desigualdades–, tenemos un problema. Ahí es donde surge la figura de los ‘privilegios tributarios’”.
En su análisis, Unafisco considera como “privilegios tributarios” aquellos beneficios fiscales que no cuentan con una justificación social comprobada mediante estudios técnicos, según la perspectiva de la entidad sindical.
Sin embargo, más allá de los gastos tributarios que la Receita Federal detalla anualmente en su Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT), que acompaña el Proyecto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), Unafisco adopta un concepto más amplio, incluyendo en sus cálculos otras tres exenciones que considera relevantes:
- la exención de los beneficios y dividendos distribuidos por una persona jurídica, un impuesto que Brasil es uno de los pocos países del mundo en no cobrar;
- la no creación del Impuesto sobre Grandes Fortunas (IGF), previsto en la Constitución pero aún no regulado por el Congreso, cuya omisión legislativa fue reconocida por el Supremo Tribunal Federal (STF) en noviembre de este año;
- y los programas de refinanciación de deudas tributarias, como el Programa de Recuperação de Créditos Fiscais (Refis) y el Programa Especial de Regularização Tributária (Pert), ya finalizados por el gobierno, pero que aún tienen efectos negativos en la recaudación, al generar un comportamiento perjudicial en los contribuyentes, que dejan de pagar los impuestos a tiempo esperando estos programas.
De esta forma, Unafisco estima que el gasto tributario total alcanzará los 903.300 millones de reales en 2026.
De ese monto, la entidad considera que 618.400 millones de reales –o el 68% del gasto tributario total– serían “privilegios tributarios”, es decir, exenciones sin una contrapartida social comprobada para la sociedad.
Los diez mayores representan 479.600 millones de reales, o el 78% del total de los privilegios.
Los mayores ‘privilegios’ fiscales
En la cima de la lista, la exención de beneficios y dividendos dejará de generar 146.100 millones de reales para las arcas públicas, según los cálculos de la entidad, descontando ya 32.000 millones de reales que se espera recaudar cuando la reforma del Impuesto de Renta entre en vigor, con la tributación de los dividendos en un 10%.
A pesar de que la reforma ponga fin a la exención total, aún grava los dividendos a una tasa inferior a la de otros ingresos, que actualmente se gravan con una tasa nominal entre el 15% y el 27,5%. Por lo tanto, en opinión de Unafisco, los beneficios y dividendos siguen siendo un beneficio fiscal en Brasil y, por lo tanto, entran en la cuenta.
“Cuando la Unión no incluye la exención de beneficios y dividendos en el gasto tributario, se priva al Legislativo de una oportunidad de debate”, argumenta Silva.
“No se les informa cuánto perjuicio causa esta exención al país. Sabemos que hay 1 billón de reales en dividendos distribuidos [anualmente en Brasil], y es necesario que esto forme parte de este debate entre el Ejecutivo y el Legislativo en la elaboración del Presupuesto”.
El segundo elemento de mayor peso, en los cálculos de Unafisco, es la no creación del Impuesto sobre Grandes Fortunas (IGF), con un potencial de recaudación estimado en 100.500 millones de reales.
“Se trata de una omisión del Legislativo”, argumenta el presidente de Unafisco, recordando la reciente decisión del STF que reconoce esta omisión, aunque el Supremo no ha fijado un plazo para su resolución.
La tributación de los súper ricos fue una de las principales banderas del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) en su tercer mandato. Con este objetivo, el gobierno propuso la reforma del Impuesto de Renta (IR), aprobada en octubre por el Congreso y sancionada por Lula en noviembre.
La ley aprobada prevé la exención del IR para quienes ganan hasta 5.000 reales y descuentos para aquellos con ingresos de hasta 7.350 reales mensuales. Para compensar la pérdida de recaudación, se gravará hasta en un 10% a los contribuyentes con ingresos superiores a 600.000 reales anuales, con la tributación de beneficios y dividendos en origen al 10%, para importes superiores a 50.000 reales mensuales pagados por una misma persona jurídica.
La reforma aprobada grava los ingresos de los más ricos, a diferencia del IGF, un impuesto sobre el patrimonio, cuya eficiencia es cuestionada por algunos economistas.
Crédito, Carlos Moura/SCO/STF
¿Debe Brasil gravar las grandes fortunas?
Lorreine Messias, investigadora del Núcleo de Pesquisas em Tributação del Insper, coincide en que la exención de beneficios y dividendos y la no creación del IGF pueden considerarse gastos tributarios, como hace Unafisco.
“Si entiendo que el concepto de gasto tributario es todo aquello de lo que se renuncia, de lo que se deja de recaudar, sí, me parece lógico”, afirma la investigadora.
Sin embargo, evalúa que el hecho de que el IGF esté previsto en la Constitución no significa necesariamente que sea un buen impuesto y que deba crearse.
La investigadora realizó una revisión bibliográfica sobre países que adoptaron el IGF. Constató que la gran mayoría de los países que adoptaron esta forma de tributación sobre el patrimonio discontinuaron el impuesto a principios de la década de 1990.
Actualmente, solo tres países de Europa aún gravan las grandes fortunas: Noruega, Suiza y España (más concretamente la región de Cataluña). En América Latina, Colombia es un ejemplo de país que adopta este tipo de tributación.
Crédito, Getty Images
Analizando estas experiencias, a partir de los estudios publicados, la investigadora del Insper constató que la recaudación con este tipo de impuesto es baja. Una de las razones de esto, dice, es la alta elasticidad de este impuesto.
“Cuando aumento un punto porcentual de la tasa de este impuesto, pierdo mucho en términos de recaudación. Entonces, es un impuesto muy sensible”, dice Messias.
“Por cada punto porcentual que aumento, el contribuyente reacciona, de maneras lícitas e ilícitas. Oculta patrimonio, envía [recursos] al extranjero [del país]. Lícitamente, redirige estos recursos a activos que no están gravados. Todo esto se ha visto [en la literatura académica].”
Además, dice la investigadora, la experiencia demuestra que el mantenimiento del impuesto exige un gran esfuerzo por parte de la administración tributaria.
Y que no hay evidencia de que, en los países que adoptaron el IGF, el impuesto haya reducido la desigualdad.
“Nuestra Constitución fue elaborada hace 37 años. La literatura de ese período no tenía ni los recursos metodológicos ni las experiencias suficientes para evaluar esto [los efectos del IGF]”, dice Messias.
“Entonces, era una hipótesis teórica que la adopción de impuestos patrimoniales mejoraría la redistribución de la renta. Afortunadamente, la literatura económica ha avanzado. Y el debate público debe avanzar. No podemos seguir atados a una mera previsión constitucional.”
Mauro Silva, de Unafisco, reconoce que la adopción del IGF es polémica y que hay evidencias contrarias a su adopción.
Sin embargo, defiende que adoptarlo sería una cuestión de justicia tributaria, aunque el impuesto recaude poco. Y dice que este es un debate que debe tener lugar.
“El IGF está en la Constitución, tiene una previsión constitucional. Entonces, este debate debe tener lugar”, defiende el representante de los auditores fiscales.
Otros ‘privilegios’
Completando la lista de Unafisco de los mayores “privilegios tributarios” están los efectos indirectos de los programas de refinanciación especial de deudas tributarias, como el Refis y el Pert.
A través de estos programas, los contribuyentes con deudas tributarias podían regularizar sus obligaciones en condiciones especiales, como plazos largos, reducción o cancelación de intereses, amnistía de delitos e incluso liquidación de las deudas.
El gobierno ha realizado más de 40 de estos programas desde su creación en 2000, con una renuncia fiscal estimada por Unafisco en 176.000 millones de reales hasta 2018 (60% de la deuda original).
El problema es que la repetición de estos programas ha hecho que los contribuyentes cuenten con ellos en su planificación tributaria, dejando de pagar los impuestos a tiempo, para pagar con retraso, con descuentos ventajosos.
Aunque desde 2020 el gobierno ha cambiado el criterio para la adhesión a estos programas, pasando a considerar el historial fiscal del contribuyente, Unafisco considera que los efectos negativos continúan, con empresas que aún posponen el pago de impuestos esperando la renegociación.
Así, la entidad calcula un impacto de 43.900 millones de reales de los programas de refinanciación especial en valores no recaudados en 2026.
Crédito, Marcelo Camargo/Agência Brasil
Aún en la lista, Unafisco incluye la parte del Simples Nacional que beneficia a empresas con ingresos superiores a 1,8 millones de reales, al evaluar que estas empresas no contribuyen significativamente a la generación de empleo en el país, como lo hacen las empresas más pequeñas, que generan el 75% del empleo entre las empresas del Simples.
Este beneficio fiscal debe consumir 35.700 millones de reales en 2026, estima la asociación.
Actualmente, el Simples –un régimen tributario simplificado ideado para beneficiar a las micro y pequeñas empresas– puede ser adoptado por negocios con ingresos brutos de hasta 4,8 millones de reales, un valor considerado demasiado alto por los críticos del modelo y que, según ellos, desincentivaría a las empresas a abandonar el régimen especial.
Creada hace casi 60 años (en 1967), la Zona Franca de Manaus –parque industrial ubicado en la capital amazónica, beneficiado con incentivos fiscales y tarifas aduaneras especiales– también está en la lista y debe representar una pérdida de recaudación de 35.000 millones de reales para el gobierno en 2026.
“Las políticas públicas deben ser transitorias por definición, ya sean exitosas o no, en algún momento deberían discontinuarse”, dice Lorreine Messias, del Insper.
“La Zona Franca es un ejemplo de una política que lleva 60 años ahí y no se realiza una evaluación seria de los beneficios”.
Unafisco también considera como un “privilegio fiscal” toda la parte de la desgravación de la cesta básica que beneficia a personas con capacidad contributiva, que la entidad considera que son todas aquellas que no son beneficiarias del Bolsa Família. El impacto de esto en el Presupuesto se estima en 30.100 millones de reales en 2026.
Crédito, Divulgação/Suframa
¿Son justos los descuentos por salud y educación en el IRPF?
Del gasto tributario total de 903.300 millones de reales estimado para el próximo año, la entidad considera que 284.800 millones de reales se gastarían en “notoria contrapartida social o económica”.
Sin embargo, dentro de esta cuenta están, por ejemplo, las deducciones de gastos en salud y educación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).
Unafisco argumenta que estos gastos no serían “privilegios”, “en virtud de su notoria relevancia para la sociedad” y dada la falta de inversión pública suficiente en estas áreas.
Sin embargo, estas son exenciones fiscales que notoriamente benefician a la parte más rica de la población, que es la que declara el Impuesto sobre la Renta.
“Esta es una de las políticas que hacen que nuestra tributación de la renta sea más regresiva, porque las familias más ricas son las que más gastan en educación y salud privadas”, observa Lorraine Messias, del Insper.
“Entonces, esto es, sin duda, algo mal diseñado dentro del Impuesto sobre la Renta y que debe ser revisado, y no porque existan grupos que se resisten, con capacidad de influencia en nuestro Parlamento”.
Mauro Silva, de Unafisco, reconoce la crítica, pero nuevamente defiende el debate.
“Si la política de salud del país no atiende como debería a la población, no puedo decir que esta deducción es un privilegio. Ahora, ¿existe alguna parte de esto que pueda considerarse un privilegio? Ese es un debate que debe tener lugar”.
El sindicalista, sin embargo, coincide con la investigadora del Insper en que los grupos de interés con poder de presión sobre el Congreso son hoy la mayor barrera para rediscutir el gasto tributario.
Recuerda que, en 2021, se aprobó una enmienda constitucional que establecía reglas transitorias para la reducción de los beneficios tributarios, determinando un límite del 2% del Producto Interno Bruto (PIB) para estos beneficios.
Sin embargo, algunos de los subsidios que más gravan el Presupuesto fueron excluidos de la cuenta para esta reducción, entre ellos, la deducción de la cesta básica, los beneficios para entidades sin fines de lucro, la Zona Franca de Manaus, el Simples y el Microempreendedor Individual (MEI).
“Hay una captura del Presupuesto por parte de algunos sectores”, dice Silva.
“En el momento de la discusión del Presupuesto y en la elaboración de las leyes, ejercen una gran presión y protegen a estos sectores de cualquier reducción [de beneficios]. Entonces, es muy difícil [cambiar esto], por la representatividad que estos grupos de interés logran tener dentro del Congreso Nacional”.
Gráfico por Laís Alegretti y Caroline Souza, del equipo de periodismo visual de BBC News Brasil
