La política industrial regresa en Asia Oriental

Autor: Arianto A Patunru, ANU

Desde que el Banco Mundial publicó El milagro de Asia Oriental En el informe de 1993, han aparecido innumerables estudios que debaten los méritos de la política industrial.

Sus defensores argumentan que el éxito de Hong Kong, Corea del Sur, Singapur y Taiwán se debió a políticas industriales selectivas, incluidas políticas comerciales y de protección, controles de capital y restricciones del mercado laboral. Los críticos sostienen que el impresionante crecimiento de los “tigres” del este de Asia fue, por el contrario, el resultado de estrategias económicamente ortodoxas como una gestión macroeconómica estable, medidas de promoción de las exportaciones no discriminatorias y basadas en incentivos, estabilidad del tipo de cambio y compromiso con el capital humano. formación.

Ahora, tres décadas después, la política industrial parece haber regresado. En Indonesia, donde el lento crecimiento industrial es motivo de preocupación, el Presidente Joko Widodo está promoviendo una política industrial activista mediante la aplicación de “aguas abajo‘. Ha prohibido las exportaciones de mineral de níquel para fomentar el procesamiento interno y, motivado por un aumento significativo en las exportaciones de níquel procesado, ha extendido la estrategia a la bauxita y otros minerales, así como a recursos básicos como el aceite de palma crudo y las algas marinas.

Esta estrategia es una piedra de toque del nuevo Plan Nacional de Desarrollo a Largo Plazo 2025-2045 de Indonesia. En Malasia, el Nuevo Plan Maestro Industrial 2030 tiene como objetivo construir industrias más competitivas y “promover la complejidad económica”, y Corea del Sur y Japón también han adaptado su política industrial para fomentar sus industrias de semiconductores para competir con China y Estados Unidos.

En el pasado, las políticas industriales estaban en gran medida orientadas al ámbito interno, subsidiando la expansión de ciertos sectores sobre otros. A medida que los países participaron más en el comercio internacional, se utilizaron políticas para afectar los flujos transfronterizos de bienes y servicios. Las políticas industriales y comerciales no funcionan de forma aislada.

Las políticas industriales recientes con fines comerciales adoptan muchas formas, a diferencia de los aranceles de importación contundentes comúnmente utilizados en el pasado. Las estrategias más utilizadas a nivel mundial son la financiación del comercio, los préstamos estatales, las subvenciones financieras, la asistencia financiera para ampliar los mercados extranjeros, el abastecimiento local, las garantías de préstamos y los aranceles de importación. En países como Indonesia, Vietnam, Tailandia, Malasia y China, las políticas industriales utilizadas con frecuencia incluyen inyección de capital y participaciones en el capital, medidas antidumping, alivio fiscal o de seguridad social, préstamos estatales y subvenciones financieras.

Hay varias razones para el resurgimiento de la política industrial. Las crisis económicas como la crisis financiera mundial y la pandemia de COVID-19 han aumentado el apetito por la intervención gubernamental. La reciente legislación estadounidense que aborda la inflación, las cadenas de suministro de semiconductores y el empleo es un importante impulsor de la política industrial. Este es también el caso del Plan Industrial del Pacto Verde de la UE y la iniciativa Made in China 2025. Esta adopción de la política industrial por parte de las principales potencias económicas ha motivado a otros países a seguir su ejemplo.

Al mismo tiempo, el sistema de comercio mundial se ha fragmentado más y la OMC se ha debilitado. Los países miembros han introducido medidas comerciales que no cumplen legalmente con las regulaciones de la OMC.

La mala interpretación de la historia por parte de los formuladores de políticas también ha repopularizado la política industrial. La falsa creencia de que los países más ricos tuvieron éxito porque protegieron la industria manufacturera dio respetabilidad a los argumentos a favor de la política industrial. La política industrial también está ligada a las agendas políticas. En Indonesia, por ejemplo, la política industrial suele estar vinculada con el nacionalismo y la autosuficiencia, objetivos que tienen raíces en la historia colonial del país. En este sentido, la política industrial de Indonesia en forma de protección comercial es más fácil, más conveniente y políticamente popular.

La mayoría de las políticas industriales implementadas en Asia Oriental están diseñadas para aumentar el valor agregado interno. Al mismo tiempo, los gobiernos quieren establecer una integración vertical en la cadena de valor global. Estos dos objetivos son contradictorios: las cadenas de valor globales implican la fragmentación de los procesos de producción a través de las fronteras, lo que reduce el valor interno agregado en cada proceso.

El énfasis en la participación del valor agregado interno en las exportaciones como criterio de política es equivocado. En primer lugar, la producción para los mercados de exportación requiere insumos de alta calidad adquiridos en el mercado mundial para mantener la competitividad. En segundo lugar, los ingresos totales por exportaciones dependen del volumen y no de la unidad de valor agregado. En tercer lugar, la producción intermedia suele ser intensiva en capital, mientras que el montaje final es intensivo en mano de obra, por lo que trasladar la producción nacional hacia este último generaría mejores empleos en países como Indonesia. Por último, en el caso de los países ricos en recursos, la mayoría de los principales productores exportan grandes cantidades al exterior para su procesamiento, ya que la demanda interna y la capacidad de procesamiento son mucho menores.

Hay áreas en las que la política industrial es justificable. Uno es en respuesta a cambio climático. Como los problemas ambientales implican externalidades, es probable que aumenten las intervenciones estatales en esta área. El desafío es cómo desvincular el objetivo de mitigar las externalidades climáticas de la protección de las industrias nacionales de la competencia extranjera. Las industrias de semiconductores y baterías de vehículos eléctricos son ejemplos de esto.

Como en otras partes del mundo, parece que el uso de la política industrial en Asia Oriental seguirá siendo un factor, si no un problema cada vez mayor. Este no es necesariamente algo malo. Para garantizar que la política no se centre simplemente en elegir ganadores, sino en mejorar la productividad de la economía en general, debería priorizar medidas con la menor distorsión: incentivos en lugar de objetivos e impuestos a las exportaciones en lugar de prohibiciones de exportación.

También se necesitan políticas complementarias. Estas incluyen reformas del mercado laboral, burocráticas y regulatorias. Los gobiernos deberían centrarse en las cuestiones internas y buscar la solución más adecuada, no simplemente copiar a otros. También deberían tener en cuenta que muchos países se han vuelto avanzados o se están desarrollando rápidamente debido en gran parte a la globalización, mientras que muchas políticas industriales pasadas han fracasado.

Asia Oriental y países como Indonesia y Malasia necesitan encontrar el equilibrio adecuado entre políticas industriales y comerciales para no perder los beneficios de participar en el comercio mundial. Los formuladores de políticas no deberían olvidar los fracasos pasados ​​de la política industrial, ejemplificados por la infructuosa transición de Malasia e Indonesia de componentes de automóviles japoneses y coreanos a piezas producidas en el país o el intento fallido de la Nihon Aircraft Manufacturing Corporation, financiada por el gobierno, de comercializar en Japón un avión civil nacional económicamente viable.

Arianto A Patunru es miembro del Proyecto ANU Indonesia y miembro del Departamento de Economía Arndt-Corden de la Escuela de Políticas Públicas Crawford de la Universidad Nacional de Australia.

Este artículo aparece en la edición más reciente de Foro trimestral de Asia Oriental‘Política industrial 2.0‘, Vol 15, No 4.